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上级政府责成下级政府的行为是否构成行政委托?|典型判例
发布时间:2020-09-14 17:42

 

一、索引指南
【判例名称】 冷华江与观山湖区人民政府、观山湖区城市综合执法局房屋行政强制案
【裁判级别】 高级人民法院
【案件编号】(2020)黔行终591号
【生效时间】 2020年8月3日
【主审法官】 柏龙金  陈显杰  孟婷
【参考级别】 典型判例
【可参区域】 贵州省
【裁判主旨】 县级以上人民政府有权责成有关部门限期拆除违法建筑,但责成行为并非委托行为。强制拆除的法律责任应当由有关部门承担。
【编者评注】 行政实践中,行政委托有明确的形式要求,不宜扩大委托的认定,造成行政机关责任承担不明。
【检索主词】
一级检索词:被告资格
二级检索词:行政委托有权责成 违法建筑 委托行为
 
二、裁判原文
贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2020)黔行终591号
上诉人(一审原告)冷华江,男,苗族。
委托代理人贾启华、张海东,北京市凯诺律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)贵阳市观山湖区人民政府,住所地贵州省贵阳市观山湖区北京西路8号。
法定代表人罗杨,区长。
委托代理人颜仕武、张婷玉,贵州富迪律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)观山湖区综合行政执法局,住所地贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心8楼。
法定代表人彭峰,局长。
委托代理人冀萌、徐春景,国浩律师(贵阳)事务所律师。
上诉人冷华江因与被上诉人观山湖区人民政府(以下简称观山湖区政府)、观山湖区城市综合执法局(以下简称观山湖区执法局)房屋行政强制一案,不服贵州省贵阳市中级人民法院(2019)黔01行初657号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。冷华江一审诉称:冷华江通过招商引资于2006年与野鸭乡委会签订了《建设李家坟组高岭坡大荒地滨苑新村土地管理费及办证费用的协议》,冷华江依协议缴纳了相关费用,按协议规划范围于2007年建设房屋四层,建筑面积共计570平方米,投资近百万元。冷华江建房至今十几年,没有任何部门提出异议。近期政府因拆迁补偿无法达成一致,指派观山湖区执法局对原告进行处罚,并于2019年8月21日对冷华江的房屋进行违法强制拆除。冷华江认为观山湖区政府、观山湖区执法局的行政强制行为没有法律依据,侵犯了冷华江的合法权益。故依据行政诉讼法相关规定,向法院提起诉讼,请求判决确认观山湖区政府、观山湖区执法局强制拆除冷华江房屋的行为违法并承担案件诉讼费用。
一审法院认为:本案的焦点在于适格被告如何确定?2019年4月1日,观山湖区执法局向冷华江发出《行政执法通知书》,对冷华江户违法修建房屋一事进行调查。后续依次进行了现场勘验、调查等工作并作出了责令改正通知书、行政处罚告知通知书、限期拆除决定书、催告书、强制执行决定书等一系列行政文书。2019年8月13日,观山湖区政府向观山湖区执法局下发《关于拆除金麦社区滨苑新村冷华江户违法建筑的通知》,责成观山湖区执法局对冷华江户违法建筑予以强制拆除。2019年8月21日,观山湖区执法局对案涉房屋实施了强制拆除。从上述事实可以看出,案涉强制拆除行为系观山湖区执法局实施,其作为实施被诉行政行为的主体,是本案的适格被告。观山湖区执法局主张其系根据观山湖区政府的责成通知实施拆除,属于委托执法行为,应以委托单位为被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定,对于当事人拒不自行拆除的,县级以上地方政府可以责成有关部门实施强制拆除。在此,县级以上政府的责成通知属于强制拆除行为的合法性构成要件,而并非强制拆除行为的行为构成要件,责成行为与强制拆除行为属于两个相对独立的行政行为,不可混为一谈。本案中,冷华江所诉行政行为为强制拆除行为,该行为并非观山湖区政府实施,故观山湖区政府并非本案适格被告,根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条之规定,针对冷华江对观山湖区政府的起诉,依法应予驳回。又根据《行政诉讼法》第十五条之规定,对观山湖区执法局所作行政行为不服提起诉讼的,应由基层人民法院进行管辖。故,依据《行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理......”之规定,本案由一审法院移送下级人民法院审理。据此,依照《行政诉讼法》第二十二条,《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条之规定,裁定:一、驳回冷华江对观山湖区政府的起诉;二、本案移送贵阳市白云区人民法院管辖。本案不收取案件受理费。
 
冷华江不服一审裁定,向本院提起上诉,请求撤销一审裁定并发回重审,诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由为一审法院认定事实错误。观山湖区执法局作出的观城综执限决字〔2019〕第1640307号《贵阳市观山湖区城市行政执法限期拆除决定书》以及观城综执强决字〔2019〕第1670289号《贵阳市观山湖区城市管理行政执法强制执行决定书》经法院判决确认违法并已生效。根据观综执队函字〔2019〕47号《信访事项处理意见书》载明:“在区控拆违指挥部统一组织和部署下,联合多部门于2019年8月21日对信访人位于的房屋依法进行了拆除”。因区控拆违指挥部是观山湖区政府设立的办事机构,法律后果应由观山湖区政府承担。由此可确认观山湖区政府为适格被告。
观山湖区政府二审答辩称,1.观山湖区政府不是适格被告。观山湖区政府未对冷**的房屋实施强制拆除,其房屋被拆非观山湖政府所为,观山湖区政府也未对涉案房屋的拆除程序作出其他具体行政行为。2.观山湖区政府对综合执法局作出的“责成”是具体行政行为的合法性要件,而不是强制行政行为的构成要件,是两个独立的行政行为,不能混为一谈。3.冷华江在一审举证证明综合执法局工作人员陈述其强拆行为是观山湖区政府所为,以此认为是观山湖政府进行的强制拆除行为无法律依据。观山湖区执法局拆除案涉房屋是其法定职权,不是观山湖区政府委托的行政行为。本案中,对案涉房屋拆除之前的调查,勘查、作出处罚通知书、处罚决定书等均是观山湖区执法局盖章。观山湖区控拆违指挥部仅是一个协调临时机构,其要求观山湖区执法局履行职责并不是对外的行政行为。请求二审法院驳回冷华江的上诉。
观山湖区执法局二审答辩称:1.本案适格被告应为观山湖区政府,观山湖区执法局并非适格被告。2019年8月13日,观山湖区政府向观山湖区执法局发出《贵阳市观山湖区人民政府关于拆除金麦社区滨苑新村冷华江户违法建筑的通知》,责成观山湖区执法局对案涉房屋予以强制拆除。此后,观山湖区执法局作出《观城综执强决字〔2019〕第1640289号强制执行决定书》,对涉案标的予以拆除。因此,观山湖区执法局仅是案涉房屋强制拆除决定的执行单位,非决定单位。本案属于委托执法行为,应当以委托的行政机关观山湖区政府为被告。2.案涉房屋属违法建筑。2019年7月11日,就案涉房屋规划办理情况,原贵阳市城乡规划局观山湖区分局向执法局复函《关于核实今麦社区滨苑新村唐万英户、徐根琴户、冷华江户3户修建的房屋规划手续的函的回复》,上诉人冷华江户修建的房屋并未在贵阳市城乡规划局观山湖分局办理相关规划手续。且案涉房屋未取得相关规划手续的违法事实处于继续状态,上诉人所述属于合法建筑没有事实和法律依据。因此涉案房屋确为违法建筑,本案中对案涉房屋予以强制拆除法律依据充分。3.观山湖区执法局强制拆除行为合法。冷华江与观山湖区执法局行政纠纷两案(2019)黔0113行初284号、2019黔0113行初285号确认观城综执限决字〔2019〕第1640307号限期拆除决定书、观城综执强决字〔2019〕第1670289号强制执行决定书违法,但并未否定相关文书的有效性。观山湖区执法局实施强制拆除行为是在收到《贵阳市观山湖区政府关于拆除金麦社区上寨滨苑新村冷华江户违法建筑的通知》后,基于有效的处罚文书而作出,强制拆除行为合法。请求驳回上诉人的上诉请求。
 
本院认为,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定,县级以上人民政府有权责成有关部门限期拆除违法建筑,但责成行为并非委托行为。虽然观山湖区政府向观山湖区执法局发出《贵阳市观山湖区人民政府关于拆除金麦社区滨苑新村冷华江户违法建筑的通知》,责成观山湖区执法局对案涉房屋予以强制拆除。但该通知为观山湖区政府履行责成法定职责的具体表现,并不能因此认定观山湖区政府对观山湖区执法局进行了委托。本案涉案建筑系系观山湖区执法局实施,其应为本案的适格被告。一审审理程序合法,裁判结果并无不当,本院应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下:
驳回上诉,维持原裁定。
本裁定为终审裁定。