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承包地征收补偿款应当如何分配?|典型判例
发布时间:2020-09-14 17:43
一、索引指南
【判例名称】 青海省兴海县河卡镇羊曲村民委员会与马生海、李海兰承包地征收补偿费用分配纠纷案
【裁判级别】 高级人民法院
【案件编号】(2017)青民再47号
【生效时间】 2018年8月29日
【主审法官】 宋群亭  陈鸿  曲颖
【参考级别】 典型判例
【可参区域】 青海省
【裁判主旨】 农村土地是农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农业土地。国家对农村土地是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村土地承包后,土地的所有权性质不变。土地承包经营权是一项用益物权,承包人依法享有占用、使用和收益的权利。国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包者的土地承包经营权。承包地被依法征用、占用的,承包人有依法获得相应补偿的权利,保障基本生活的口粮地应全额补偿给个人,在土地流转承包经营中的附着物补偿归经营者。
【编者评注】 耕地征收补偿款应当根据土地管理法的规定的权属进行划分分配,集体组织成员对分配方案不服的,可依法提起民事诉讼,维护自身合法权益。
【检索主词】
一级检索词:征收补偿
二级检索词:农村土地承包经营权 安置补偿 附着物补偿
 
二、裁判原文
青海省高级人民法院
民事判决书
(2017)青民再47号
抗诉机关:最高人民检察院。
申诉人(一审被告、二审上诉人):青海省兴海县河卡镇羊曲村民委员会,住所地兴海县河卡镇羊曲村。
法定代表人:尤拉太,系羊曲村民委员会主任。
委托诉讼代理人:王孔容,青海松海律师事务所律师。
委托诉讼代理人:马生军,羊曲村三社村民。
被申诉人(一审原告、二审上诉人):马生海,男,回族,公民身份号码×××,1964年11月10日出生,青海省兴海县村民。
委托诉讼代理人:程新林、苑智,甘肃合睿律师事务所律师。
被申诉人(一审原告、二审上诉人):李海兰,女,回族,公民身份号码×××,1965年10月6日出生,青海省兴海县村民,系马生海之妻。
委托诉讼代理人:程新林、苑智,甘肃合睿律师事务所律师。
一审被告、二审被上诉人:青海省兴海县移民安置局,组织机构代码78141887-1,住所地青海省海南藏族自治州兴海县东大街。
法定代表人:杨本加,该局局长。
申诉人青海省兴海县河卡镇羊曲村民委员会(以下简称羊曲村委会)因与被申诉人马生海、李海兰(以下简称马生海)承包地征收补偿费用分配纠纷一案,不服本院(2015)青民一终字第94号民事判决,向最高人民法院申请再审,最高人民法院于2015年11月29日作出(2015)民申字第2684号民事裁定,驳回羊曲村委会的再审申请,羊曲村委会不服,向青海省人民检察院申请监督提请抗诉,最高人民检察院于2017年5月18日作出高检民监(2017)32号民事抗诉书,向最高人民法院提出抗诉,最高人民法院于2017年7月10日作出(2017)最高法民抗37号民事裁定,指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭开庭审理了本案。青海省人民检察院派检察员周慧琼出庭,申诉人羊曲村委会主任尤拉太、委托诉讼代理人马生军、王孔容,被申诉人马生海、李海兰及其委托诉讼代理人程新林、苑智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
最高人民检察院抗诉认为,羊曲村委会确定的《分配方案》中没有"对农村承包经营的土地以实际丈量亩数为准,每亩上交村委会l000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有,上报兴海县移民安置局后由该局给予发放相应款项"的内容。其他事实与终审判决认定的事实一致。抗诉认为,终审判决认定的基本事实缺乏证据证明,且适用法律确有错误。理由如下:(一)终审判决关于"羊曲村委会确定的《分配方案》为,对农村承包经营的土地以实际丈量亩数为准,每亩上交村委会1000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有,上报兴海县移民安置局后由该局给予发放相应款项"的事实认定,缺乏证据证明。首先,羊曲村委会于2014年8月18日向兴海县移民局报送了《兴海县羊曲水电站河卡镇羊曲村库区淹没区移民征地补偿资金分配方案的报告》,除此之外,羊曲村委会并未作出其他关于移民征地补偿资金分配的方案,故该报告即为终审判决认定的《分配方案》。经查,该《分配方案》中没有"每亩上交村委会1000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有"的表述,也没有其他能够推导出该意思表示的内容。其次,该《分配方案》中明确提出"集体争议补偿款为1901.89万元,集体补偿款权属有争议,所有资金不兑现给任何人,暂挂县移民局账户,待司法程序结果或村民组织法(村民一事一议)结果将给予发放"。依照该方案中附表,马生海的补偿款(含案涉256.54亩退耕还林的补偿款800.4048万元)属于权属有争议的部分,如何分配和发放,应当通过司法程序或者村民一事一议程序来确定。再次,羊曲村委会在《分配方案》得到批准后,虽然对叶四付、毛万金集体补偿款权属有争议的村民作出每亩上交村委会1000元,其余补偿款归承包人所有的决定,但在没有经过村民一事一议的程序前,不能由此必然得出马生海的争议款也应当按此标准分配的结论。根据上述分析,羊曲村委会在《分配方案》中并未明确马生海的补偿款应当如何分配,终审判决将"每亩上交村委会1000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有"认定为《分配方案》的内容,与客观事实不符。(二)终审判决以"如马生海不耕种,集体土地所有权人仅能按荒地标准即每亩1815元获得补偿,对该宗土地经改良种植经营的增值部分,应归马生海所有"为由,在扣除按荒地可获得的补偿款和每亩上交村委会的1000元后,将256.54亩土地补偿款判归马生海所有,适用法律确有错误。第一,根据终审判决认定的事实,案涉256.54亩土地在马生海承包前,属于集体土地且已经包产到户。虽然该土地被原承包入"撂荒",但根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款"承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地"的规定,承包人"撂荒''的法律后果是终止承包合同和收回发包的耕地,并不会因为承包人"撂荒"而改变土地的性质。因此,案涉256.54亩土地在马生海承包时就是耕地,其耕地的土地性质在退耕还林前始终没有发生改变。可见,原审判决关于"如马生海不耕种,集体土地所有权人仅能按荒地标准获得补偿"的假定没有事实和法律依据。第二,案涉256.54亩土地虽然为退耕还林土地,但在征收时系按照耕地标准给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定:"征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。"《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定:"土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。"根据上述规定,在征收耕地时,补偿费用包括三部分,即土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。其中,只有地上附着物和青苗补偿费应当分配给耕种土地的承包者所有,而土地补偿费则属于农村集体经济组织所有。虽然案涉256.54亩土地在补偿时没有对各部分费用比例和数额作出区分,但从耕地补偿款的构成来看,其中必然含有土地补偿费部分。土地补偿费在性质上是对集体土地所有权的补偿,依法应当归属于农村集体经济组织所有。终审判决没有考虑到耕地补偿款的性质和构成,笼统地在扣除按荒地可获得的补偿款和每亩上交村委会的1000元后,将剩余的全部耕地补偿款判归马生海所有,违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条关于土地补偿费的分配规定。第三,农村集体土地是对集体经济组织全体成员的基本生活保障,在农村集体土地被依法征收后,土地补偿费的受益主体应当是该集体经济组织的全体成员,土地补偿费的分配涉及每一个集体经济组织成员的切身利益。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定:"农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。"根据上述司法解释规定,只有经过法律规定的民主议定程序,才能将原本属于集体经济组织的土地补偿款在本集体经济组织内部进行分配。本案中,在羊曲村委会没有经过法律规定的民主议定程序的前提下,终审判决将案涉256.54亩耕地的土地补偿款判归马生海所有,错误适用了上述司法解释的规定,侵害了集体经济组织及其成员的合法权益。综上所述,青海省高级人民法院(2015)青民一终字第94号民事判决认定的基本事实缺乏证据证明,且适用法律确有错误。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款、第二百零八条第一款、第二百条第二项、第六项的规定,特提出抗诉,请依法再审。
羊曲村委会在申请抗诉中称,一、本案诉争土地是当地"老羊曲"人从50年代就开始垦荒、平地、修路,经过几代人付出艰辛劳动才将荒地变成耕地,并承包到户。二、涉争土地在撂荒不到一年、村民不知晓的情况下,未经法定程序违法承包,进而伪造合同、取得林权证获得征地补偿款于法无据。三、马生海是退耕还林把耕地变成林地,叶四付等人是开荒造林把荒地变成林地,二审判决将二者等同认定事实不清,导致马生海轻易窃取羊曲村几代人的劳动成果。四、马生海根本没有履行与村委会承包时资助贫困儿童的义务,也未缴纳过承包租金,补偿款判予其不当。村委会在本院庭审时称,羊曲村委会并无"对承包经营的土地以实际丈量亩数为准,每亩上交村委会l000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有",并适用于马生海承包地的征地补偿分配方案,上述内容与客观事实不符。相反,上报批复形成的征地补偿分配方案明确争议的款项包括马生海诉争的款项共计1901.89万元,暂挂县移民局移民资金专户,必须根据"一事一议"民主程序的结果来发放。马生海承包的是耕地,是分家到户的耕地,是村两委班子会议决议平均分配到各社,由各社分配给村民的地,是马生海作为村委会成员参会并签字认可的。马生海承包期间,每年享受政府退耕还林项目收益,给予粮食补助,每年每亩高达160元,马生海是案涉256亩土地经营权使用权人,其只能按合同收益,村委会是所有权人,根据《土地管理法法实施条例》第二十六条规定,土地补偿款只能归村集体;根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定,村委会形成两份会议记录,决定将马生海承包的村民土地平均到各社各村民,将耕地补偿款800.4048万元归集体所有,剩余归马生海所有,原判将征地补偿款判归马生海适用法律错误,侵犯了集体经济组织及成员的合法权益。
马生海答辩称,终审判决所认定的《分配方案》这一基本事实,是在审定了全案证据之后,本着实事求是、客观公正的原则作出的事实认定,是针对全村村民分配的事实认定的《分配方案》。如果置前面的实际《分配方案》于不顾,对马生海另起炉灶,搞一事一议,是不公平的。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条"征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持",抗诉意见以民主议定程序作为必要前提,是对该条解释的曲解,故认为抗诉书认定事实有误适用法律不当,原判正确应予维持。
马生海向原一审法院起诉,要求羊曲村委会、兴海县移民安置局共同支付征地补偿款1000万元并承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实:1997年马生海夫妇开始承包诉争的246亩(实际测量为256.54亩)集体耕地。2001年4月14日,马生海与羊曲村委会重新签订土地承包合同。合同内容为:"羊曲村村委会承包给马生海耕地贰佰肆拾陆亩(246),税收由马生海负担,年终决算交清,如交不清合同作废;马生海原(愿)意负担本村贫困户学生的学费,每学期每人25元,全年五名学生贰佰伍拾元,承包期为柒拾年;羊曲村村长李志雄,各社社长马生军、周生寿、张正德、裴发仁。"马生海夫妇承包该地期间,国家实施三江源政策,马生海、李海兰承包经营的耕地纳入退耕还林项目,2003年12月11日兴海县人民政府对马生海承包经营的256亩集体土地颁发林权证,林权证上载明:"林地的使用权、林木使用权所有权由马生海所有,林地使用期限为70年,主要树种为杨树"。2012年,因修建黄河水电工程羊曲水电站,国家征用了马生海名下共计450.98亩土地,其中办理林权证的256.54亩林地、未办理林权证的林地141.59亩、新果园8.87亩、老果园5亩、灌木林地3亩、新开地12.8亩、水浇地23.18亩。马生海被征用的退耕还林林地256.54亩实际以耕地进行补偿,每亩补偿款31200元,计补偿款为800.4048万元;征用未办理林权证林地141.59亩,林地每亩补偿款为9360元,计林地补偿款为132.5282万元,树木补偿款每亩6119.7元,计树木补偿款为86.6488万元;征用灌木林地3亩,灌木林地补偿款每亩9360元,计28080元,灌木补偿款每亩1280元,计3840元;征用新开地12.8亩,每亩地补偿款为3000元,计38400元;新开地附着物补偿款每亩5500元,计70400元;5亩老果园附着物补偿款,每亩补偿款33000元,计16.5万元;8.87亩新果园附着物补偿款,每亩补偿款16500元,计14.6355万元;水浇地23.18亩补偿款尚未到位。2014年12月16日,羊曲村委会与马生海就土地补偿款发放形成一份会议记录,会议内容为:256亩耕地的补偿款800.4048万元归村集体所有,剩余补偿款归马生海所有。庭审中,各方当事人均不同意会议形成的征收补偿款分配方案。一审法院认为,国家实行农村土地承包经营制度。其承包方式采取集体经济组织内部的家庭承包方式和其他方式的承包。土地承包经营权是一项用益物权,用益物权人对承包的土地依法享有占用、使用、和收益的权利。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。农村集体所有的土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。羊曲村委会于2001年将耕地246(实际测量为256.54亩)承包给马生海并签订《承包合同书》,2003年12月11日,由兴海县人民政府对该承包地颁发林权证,马生海对集体土地取得承包经营权合法有效。羊曲村委会提出承包合同及林权证无效的抗辩理由无法律依据不能成立,不予采信。本案争议的土地256.54亩征地补偿款800.4048万元如何分配的问题。2003年12月11日,兴海县人民政府对马生海承包的256.54亩土地颁发了林权证,该土地性质为林地。2012年因修建羊曲水电站,征用马生海承包的256.54亩土地时,兴海县移民安置局依照青海省国土资源厅有关移民征地补偿规定,对256.54亩林地按耕地上报,并按耕地亩数下拨补偿款。因此在分配256.54亩土地补偿款时,应依据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定,承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿。以及依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。首先,严格遵循征地时土地的实际性质予以分配补偿,即马生海承包的256.54亩林地土地补偿款应归羊曲村集体所有,256.54亩树木附着物补偿款归马生海所有。其次,剩余的补助款视为国家对移民的一项惠民政策,分配时充分考虑马生海、李海兰夫妇作为承包经营权人对承包土地投入大量的人力物力及财力,付出了心血事实。应依据谁开发、谁收益、以及遵循民法基本原则即公平原则、公序良俗原则及羊曲村其他村民的承包地征收补偿款发放的实际情况、第一轮承包到户后因水利灌溉等问题承包的土地被承包经营户撂荒的事实等情况综合因素考虑,剩余的补偿款理应由马生海与羊曲村委会各半所有。其余补偿款按照土地补偿款归村集体所有,附着物补偿款归承包经营权人所有的原则予以分配。依据合同相对性原则,马生海与兴海县移民安置局无民事法律关系,应依法驳回马生海、对兴海县移民安置局的起诉。综上,根据《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第一百三十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定,一审法院判决:一、马生海被征用的256.54亩退耕还林的土地补偿款240.1214万元、141.59亩林地土地补偿款132.5282万元、3亩灌木林地土地补偿款28080元、12.8亩新开地的土地补偿款38400元,上述共计379.2976万元归羊曲村集体所有;二、马生海被征用的256.54亩退耕还林的土地256.54亩的附着物树木补偿款156.9948万元、141.59亩林地附着物树木补偿款86.6488万元、5亩老果园的附着物补偿款16.5万元,8.87亩新果园的附着物补偿款14.6355万元,12.8亩新开地的附着物补偿款70400元,3亩灌木林附着物补偿款3840元,上述共计282.2031万元归马生海、李海兰所有;三、马生海256.54亩退耕还林林地按耕地上报获得的剩余的土地补助款403.2886万元,羊曲村集体享有201.6443万元,马生海、李海兰享有201.6443万元;四、驳回马生海、李海兰对兴海县移民安置局的起诉。案件受理费81800元,由马生海、李海兰承担40900元,羊曲村民委员会承担40900元。
马生海不服一审判决,上诉认为,一、一审判决片面认定事实,对全村有无征地补偿分配方案不作调查和审理,属认定事实错误。1、邻村即确什村曾经争夺马生海承包地的事实,旨在证明如果不是马生海承包经营案涉256亩的撂荒地,早在十多年前就归邻村所有,羊曲村现在相应的征地补偿费分文也不会拿到。2、马生海举证的《关于毛万金泉儿湾林场补偿款发放争议事宜的处理决定》和《关于叶四付等人林场补偿款发放争议事宜的请示》,证明羊曲村委会及搬迁领导小组对毛万金、叶四付(包括所有村民)征地补偿费的分配均不作果园地、水浇地、有林地等细项划分,而是按每亩上交村委会1000元、其余全归村民个人的分配方案进行。同时,以上二份书证所证明的事实,在前任村长马木沙"调查笔录"中也完全得到印证。马木沙讲:"我个人认为,村上有底账的264亩,其中256亩是马生海的,补偿费是归马生海夫妇所有。至于多出来的土地,按村上的普遍作法,开发一亩,给村上交1000元,按这个原则处理,不论多长时间,谁也说不出个啥......马生海说他有450亩地,256亩是有证的,凡是没有证的土地,可以丈量。我们村上其实已经丈量过,认定是450亩多几分,而县乡镇代表、西北院代表、县政府代表、测绘院代表、黄河公司代表都签了字。补偿费也是按这个450亩计算划拨的。当时共有三大块,450亩是一块,371亩叶四付家是一块,毛万金的30.27亩是一块。我参与了毛万金的这块地,因前任村委会在处理叶四付家补偿费时是按每亩地上交村委会1000元处理的,共计交了371000多元。所以对毛万金的地也是按这个数额处理的。唯一有马生海的还没来得及处理。因为换届选举时间到了,没来得及处理。"马木沙的以上证言完全印证了二份书证关于每亩地上交村委会1000元的"分配方案"。二、一审判决适用法律错误。1、第一轮承包到户后因水利灌溉等问题,承包的土地被承包经营户撂荒,马生海夫妇近20年来为这片土地艰辛付出,"谁开发,谁受益"的国家土地补偿法律和政策规定,在一审判决中没有得到应有体现。2、一审判决引用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第22条的规定下判,但该条款与马生海的诉求特别是与本案的基本事实并不相干,显属错误。3、本案的基本事实是,针对征地补偿,羊曲村委会已有一致作法,即每户的征地补偿总额一经确定,再不作有证无证、耕地还是林地、果园地还是水浇地等细项划分,而是直接按亩数向村委会上交1000元的方案进行分配。综上,请求按照村委会统一征地补偿款分配方案支付马生海、李海兰征地补偿费900万元。
羊曲村委会亦不服一审判决,上诉并答辩称,一、一审判决认定马生海、李海兰承包256.54亩耕地的行为有效属适用法律错误。马生海承包256.54亩耕地时,该耕地已包产到户承包给羊曲村民,期间不存在依法调整、收回和新一轮承包等变更情形,也没有依法召开村民大会或者村民代表大会对其承包方案进行讨论的情况下,村委会擅自做主,违法发包,程序违法,当属无效。二、土地补偿费是对土地所有权的补偿,应归农村集体经济组织农民集体所有。政府部门对256.54亩土地按耕地补偿,且仅给予土地补偿费800.4048万元,对附着物没有补偿,马生海对此补偿行为和补偿标准没有异议,800.4048万元土地补偿款应归村委会所有。一审判决从800.4048万元土地补偿费中分出156.9948万元作为附着物树木补偿款,从灌木林地土地补偿款3.192万元中分出3840元作为附着物灌木补偿款判归马生海明显缺乏事实和法律依据。又将政府部门作出补偿行为时的耕地认定为林地,按林地计算土地补偿费,差额补偿款视为政府对移民的惠民政策,由马生海与羊曲村委会平均分配的作法更缺乏事实及法律依据。三、256.54亩以外的其余194.26亩被征地属羊曲村集体土地,与马生海之间没有承包关系,马生海在该土地上种植树木是侵权行为,违法行为,不应予以保护,其无权主张该地上附着物的补偿款。考虑到马生海在被征地上进行了实际的投入,羊曲村委会愿意将附着物补偿款中的105.7368万元分配给马生海,其余附着物补偿款归羊曲村委会所有。一审判决没有考虑和认定马生海占有土地合法与否的情况下,机械的将附着物补偿款全部判归马生海所有明显欠妥。综上,请求撤销一审判决,改判支付马生海、李海兰附着物补偿款105.7368万元。
 
兴海县移民安置局答辩称,羊曲村委会将分配方案上报安置局,我局按照分配方案下拨补偿资金,补偿款从我局账户走,我局仅负责发放款项。
二审法院审理认定:由马生海、李海兰耕种的256.54亩土地第一轮承包到户后因水利灌溉等问题,承包的土地被承包经营户撂荒,自1997年马生海夫妇开始耕种诉争的256.54亩集体土地。2001年4月14日,马生海与羊曲村委会签订土地承包合同,约定:"羊曲村委会承包给马生海耕地贰佰肆拾陆亩(实际测量为256.54亩),税收由马生海负担,年终决算交清,如交不清合同作废;马生海愿意负担本村贫困户学生的学费,每学期每人25元,全年五名学生贰佰伍拾元,承包期为柒拾年;羊曲村村长李志雄,各社社长马生军、周生寿、张正德、裴发仁。"2001年12月21日,马生海与羊曲村委会再次签订《合同书》,内容为:"兹有羊曲村村民马生海承包上羊曲荒地200亩,承包期限为15年,在15年当中由村委集体领导。"马生海夫妇承包该地期间,国家实施三江源政策,马生海承包经营的耕地纳入退耕还林项目,2003年12月11日兴海县人民政府对马生海承包经营的256亩集体土地颁发林权证,林权证上载明:"林地所有权为集体,林地使用权、林木使用权及所有权由马生海所有,坐落地为河卡镇羊曲村,面积256亩,林地使用期限为70年,主要树种为杨树,备注经现场勘查,由农林环保局核定,情况属实,该林地使用权,森林或林木使用的所有权由马生海所有(退耕)"。2012年,因修建黄河水电工程羊曲水电站,国家征用了由马生海耕种的450.98亩土地,包括水浇地23.18亩、老果园5亩、新果园8.87亩、办理林权证退耕还林地256.54亩、未办理林权证有林地141.59亩、灌木林地3亩、新开地12.8亩。其中水浇地补偿款尚未到位,5亩老果园附着物补偿款165000元;8.87亩新果园附着物补偿款146355元;256.54亩办理林权证退耕还林地补偿款8004048元;141.59亩未办理林权证有林地,林地补偿款1325282元,附着物补偿款866488元;3亩灌木林地林地补偿款31920元;12.8亩新开地土地补偿款38400元,附着物补偿款70400元,以上共计10647894元。另查明,由马生海承包的256.54亩撂荒地实际以耕地进行补偿,即每亩31200元,并未将土地部分和地上附着物部分进行区分,如以荒地进行补偿每亩为1815元。再查明,2014年8月18日,羊曲村委会将《兴海县羊曲水电站河卡镇羊曲村库区淹没区移民征地补偿资金分配方案的报告》(以下简称《分配方案》)上报兴海县移民安置局,兴海县移民安置局于2014年8月21日将该《分配方案》向兴海县政府上报请示,兴海县政府于2014年8月25日批复同意该《分配方案》。《分配方案》明确此次征地补助款为48214400元,其中个人补助款为27196200元,二社集体补偿款为1050800元,四社集体补偿款为97300元,村集体补偿款为851200元,集体争议补偿款为19018900元,集体补偿款权属有争议,所有资金不兑现给任何人,暂挂县移民局账户,待司法程序结果或村民组织法结果将给予发放。集体争议补偿款19018900元,其中包含毛万金846364元、而沙1276781元、拉加布1178930元、叶四付3838791元、木海买子1230098元及本案马生海案涉的10647894元。2014年10月24日,羊曲村委会向兴海县河卡镇人民政府上报《关于叶四付等人林场补偿款发放争议事宜的请示》,内容为:"兹有兴海县河卡镇羊曲村一社马曲林场由村民叶四付、而沙、木海买子、拉加布四兄弟的林地权属无异议。由上任村'两委'班子及搬迁领导小组于2010.1.7日共同处理,处理结果按实际丈量亩数为准,每亩上交村委会1000元的决定,共计人民币37.1万元,其余土地、附着物权属补偿资金仍然归叶四付四兄弟所有,按三榜公示表名单给予发放。现任村委会对此处理结果无异议并无理由扣款,若有个别村民的异议,一切由前任村'两委'班子搬迁领导小组处理,现任村委会坚持上任村委处理结果,补偿款按有关程序给予发放。"该《请示》同日获得兴海县河卡镇人民政府同意,相应的补偿资金于2014年10月27日向叶四付、而沙、木海买子、拉加布四兄弟发放,扣除每亩地上交村委会的1000元,实发补偿款共计7153600.08元。2014年11月12日,羊曲村委会向兴海县移民安置局上报《关于毛万金泉儿湾林场补偿款发放争议事宜的处理决定》,内容为:"兹有兴海县河卡镇羊曲村一社泉儿湾林场,由村民毛万金的林地权属无争议。由村'两委'班子及搬迁领导小组,在广泛征求群众意见的基础上,于2014年11月12日研究处理了此事,处理结果按实际丈量林子亩数为准,每亩上交村委会1000元的决定,共计人民币30270元整,其余土地、附着物权属补偿资金仍然归毛万金所有,按三榜公示表名单给予发放。其补偿款请有关部门按有关程序给予办理为盼。"该《处理决定》亦获得批准同意,相应的补偿资金于2014年11月20日向毛万金发放,扣除每亩地上交村委会的1000元,实发补偿款共计816093.62元。还查明,2014年12月16日,羊曲村委会与马生海就土地补偿款发放形成一份《会议记录》,内容为256亩耕地的补偿款800.4048万元归村集体所有,剩余补偿款归马生海所有。一审庭审中,各方当事人均不同意会议形成的征收补偿款分配方案。根据各方当事人的诉辩主张及已查明的事实对本案争议焦点分析认定如下:1、关于马生海与羊曲村委会是否存在承包关系的问题。二审法院认为,自1997年马生海夫妇便开始耕种因水利灌溉等问题被承包户撂荒的256.54亩土地,且2001年与羊曲村委会签订的两份《土地承包合同》均能证明马生海承包耕种上述土地的事实。承包该地期间,国家实施三江源政策,马生海承包经营的耕地纳入退耕还林项目,2003年12月11日,兴海县人民政府对马生海承包经营的256亩集体土地进行确权并颁发《林权证》,证实马生海是该宗土地的使用权人和地上附着物的所有权人。羊曲村委会虽认为该宗土地属集体所有,羊曲村并不存在收回和调整承包地的情形,但在马生海耕种的十几年间并未对此提出异议,亦未对《林权证》进行撤销,故马生海系256.54亩土地的实际合法承包经营权人。对于256.54亩以外的194.44亩土地,系马生海夫妇陆续进行开拓种植,形成事实上的承包关系,羊曲村委会对马生海夫妇实际进行种植的事实不持异议,仅抗辩称其二人对上述土地形成侵权,因在马生海辛勤耕种的十几年间,村委会及村民对此并未提出异议,应视为对其耕种行为的认可。综上,马生海系256.54亩土地的实际合法承包经营权人,系194.44亩土地的实际承包经营权人。2、关于马生海主张的补偿款900万元应否支持的问题。二审法院认为,根据已查明的事实可知,羊曲村委会确定的《分配方案》为,对村民承包经营的土地以实际丈量亩数为准,每亩上交村委会1000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有,上报兴海县移民安置局后由该局给予发放相应款项。根据《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条,"农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持"之规定,马生海系450.98亩土地的实际承包经营权人,其请求按照《分配方案》分得相应补偿款的诉求,符合法律规定,应予支持。450.98亩土地的补偿款为10647894元,扣除每亩应上交村委会的1000元,即450980元。因马生海、李海兰承包的256.54亩土地本属于集体土地且已包产到户,系因原承包人撂荒,其二人才进行耕种,考虑即使其二人不耕种,遇土地征收集体经济组织亦可获得土地补偿款,而根据青海省国土资源厅《关于对海南州政府解决羊曲水电站库区移民有关问题的报告》中"对退耕后闲置三年以内的,土地按其临近耕地补偿标准只支付安置补助费,闲置三年以上(含三年)的,按照现状给予补偿"的规定可知,如马生海不耕种,集体土地所有权人仅能按荒地标准即每亩1815元获得补偿,故应从马生海的补偿款中扣除按荒地可获得的补偿款数额,即1815元/亩×256.54亩=465620元,而对该宗土地经改良种植经营的增值部分,应归马生海夫妇所有。故马生海夫妇可获得的承包地征收补偿款为10647894元-450980元-465620元=9731294元。二审中,马生海变更诉求仅主张9000000元,是对其诉权的自主处分,本院予以支持。综上,国家实行农村土地承包经营制度。其承包方式采取集体经济组织内部的家庭承包方式和其他方式的承包。土地承包经营权是一项用益物权,用益物权人对承包的土地依法享有占用、使用、和收益的权利。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。农村集体所有的土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。马生海系羊曲村450.98亩土地的实际承包经营权人。依据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定,承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿。马生海有权依据羊曲村委会制定的《分配方案》获得相应补偿款。考虑马生海夫妇承包的256.54亩土地本属于集体土地且已包产到户,系因原承包人撂荒其二人耕种,故应扣除征收时集体经济组织可按荒地获得的补偿款465620元。二审中,马生海变更诉求仅主张9000000元补偿款,是对其诉权的自主处分,本院予以支持。依据合同相对性原则,马生海与兴海县移民安置局无民事法律关系,应依法驳回马生海对兴海县移民安置局的诉讼请求。原判认定事实不清,适用法律错误,应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二)项之规定,二审法院判决:一、撤销海南藏族自治州中级人民法院(2015)南民一初字第2号民事判决;二、兴海县河卡镇羊曲村民委员会支付马生海、李海兰土地及附着物补偿款共计9000000元,限本判决生效后10日内付清;三、驳回马生海、李海兰对兴海县移民安置局的诉讼请求;四、驳回马生海、李海兰的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费,照一审判决收取。二审案件受理费81800元,由兴海县河卡镇羊曲村民委员会负担。
本院经再审查明,原二审认定的基本事实与再审查明的事实一致,双方当事人在庭审中对原审查明事实部分无异议,本院对无异议的事实予以确认。再审另查明,马生海系羊曲村三社社员,1982年第一轮土地承包时,全村共有土地300多亩、700多人,每家每户按人口分承包地,每人约能分到四五分地;三社当时大约有67亩地、26户159人,马生海当时未分户,在其父马成夫名下分得有5.17亩承包地,该地包含在案涉的256.54亩土地中;另羊曲村委会出具证明称同村叶四付四兄弟第一轮承包口粮地为11.64亩,毛万金承包口粮地为11.94亩。
本院再审围绕检察机关的抗诉意见及当事人的诉求,对本案分析认定如下:(一)抗诉中对终审判决关于"羊曲村委会确定的《分配方案》为,对农村承包经营的土地以实际丈量亩数为准,每亩上交村委会1000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有,上报兴海县移民安置局后由该局给予发放相应款项"的事实认定,缺乏证据证明的抗诉意见。经查,此节为二审判决法院认为部分的表述。2014年8月18日,羊曲村"两委会"以及河卡镇政府向县移民安置局报送《兴海县羊曲水电站河卡镇羊曲村库区淹没区移民征地补偿资金分配方案的报告》(以下简称《分配方案》),其载明:"兴海县羊曲水电站河卡镇羊曲村移民征地个人及集体补偿资金分配方案已拟制就绪,征地补偿补助款为4821.44万元;其中个人补偿款为2719.62万元,二社集体补偿款105.08万元,四社集体补偿款9.73万元,村集体补偿款85.12万元;集体争议补偿款为1901.89万元,集体补偿款权属有争议,所有资金不兑现给任何人,暂挂县移民局账户,待司法程序结果或村民组织法(村民一事一议)结果将给予发放。""兑现移民个人所有的补偿款,直接核算到户,以一卡通的形式发放到户。"等等。兴海县移民安置局于2014年8月21日将该《分配方案》上报请示兴海县政府,兴海县政府于2014年8月25日批复同意该《分配方案》。从上报审批的《分配方案》内容看,确实没有抗诉所述的内容。此后,县移民局对没有争议的补偿款按造册进行了发放,对权属有争议的1901.89万元补偿款暂挂在其账户,其中有毛万金和叶四付等四人以及马生海、李海兰共计六人(毛万金846364元、而沙1276781元、拉加布1178930元、叶四付3838791元、木海买子1230098元及本案马生海案涉的10647894元)。2014年10月24日,羊曲村委会向兴海县河卡镇人民政府上报《关于叶四付等人林场补偿款发放争议事宜的请示》,内容为:"兹有兴海县河卡镇羊曲村一社马曲林场由村民叶四付、而沙、木海买子、拉加布四兄弟的林地权属无异议。由上任村'两委'班子及搬迁领导小组于2010.1.7日共同处理,处理结果按实际丈量亩数为准,每亩上交村委会1000元的决定,共计人民币37.1万元,其余土地、附着物权属补偿资金仍然归叶四付四兄弟所有,按三榜公示表名单给予发放。"该《请示》同日获得兴海县河卡镇人民政府同意,相应的补偿资金于2014年10月27日向叶四付、而沙、木海买子、拉加布四兄弟发放,扣除每亩地上交村委会的1000元,实发补偿款共计7153600.08元。2014年11月12日,羊曲村委会向兴海县移民安置局上报《关于毛万金泉儿湾林场补偿款发放争议事宜的处理决定》,内容为:"兹有兴海县河卡镇羊曲村一社泉儿湾林场,由村民毛万金的林地权属无争议。由村'两委'班子及搬迁领导小组,在广泛征求群众意见的基础上,于2014年11月12日研究处理了此事,处理结果按实际丈量林子亩数为准,每亩上交村委会1000元的决定,共计人民币30270元整,其余土地、附着物权属补偿资金仍然归毛万金所有,按三榜公示表名单给予发放。其补偿款请有关部门按有关程序给予办理为盼。"该《处理决定》亦获得批准同意,相应的补偿资金于2014年11月20日向毛万金发放,扣除每亩地上交村委会的1000元,实发补偿款共计816093.62元。根据以上的事实得知,羊曲村委会实际已执行的方案就是"对农村承包经营的土地以实际丈量亩数为准,每亩上交村委会1000元,其余土地及附着物补偿款归承包经营权人所有",再审经核实全村均以此为准,此前并无别的方案。本院原二审表明是根据已查明的事实可知,认为该方案是村委会已确定、执行的方案,并没有认为是对马生海确定的方案,故抗诉机关认为终审判决认定的基本事实缺乏证据证明的理由不能成立。(二)关于抗诉认为终审判决以"如马生海、李海兰不耕种,集体土地所有权人仅能按荒地标准即每亩1815元获得补偿,对该宗土地经改良种植经营的增值部分,应归马生海、李海兰所有"为由,在扣除按荒地可获得的补偿款和每亩上交村委会的1000元后,将256.54亩土地补偿款判归马生海、李海兰所有,适用法律确有错误的问题。经查,案涉256.54亩土地原属集体耕地,最初已给村民包产到户(基本口粮地),由于干旱被村民撂荒,1997年6月马生海夫妇开始再承包,1998年12月,马生海曾因未交两年承包费被羊曲村委会起诉至兴海县人民法院,该院作出(1998)兴经初字03号民事判决,判决解除其签订的土地承包合同,马生海承担承包费20000元。2001年4月14日,马生海又与村委会签订了附有资助贫困生的(耕地)承包合同,2003年12月11日兴海县人民政府在马生海退耕还林后为其颁发了林权证,直至2012年修羊曲水电站被征用,该土地有一个从耕地到被撂荒、再由撂荒地到耕地以及林地的变化过程。该土地原本为羊曲村的耕地,虽然曾被撂荒过,但土地性质未变,且根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和青海省实施《土地管理法》办法第三十九条"征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿"的规定,即使马生海不耕种,集体土地所有权人仍能按耕地标准31200元/亩获得补偿,且该地也是按照青海省国土资源厅文件"对退耕还林的,土地按其临近耕地补偿标准进行补偿"的意见,实际按耕地进行了补偿,故原审认为仅能按荒地标准1815元/亩获得补偿的判决错误,检察机关对此节抗诉理由成立。本案马生海承包的256.54亩土地的所有权人是集体所有制组织村民委员会,附着物树木所有权人为承包经营人马生海,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款:"征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。"最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条"承包地被依法征用,承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿的,应予支持。"《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条:"土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。"的规定,案涉诉争的256.54亩土地是按耕地标准给予补偿8004048元,其中包含有马生海家第一轮原始承包地5.17亩,因该地是其家庭赖以生存的口粮地,是其基本生活保障,其被征收后的耕地补偿款5.17×31200元/亩=161304元应全部归其家庭所有;其余251.37亩耕地补偿款7842744元,因该耕地上有马生海夫妇通过劳动种植的树木附着物,其应依法按树木附着物获得补偿款251.37×6119.7元/亩=1538309元,剩余土地补偿款6304435元应严格依法归农村集体经济组织即羊曲村委会所有。原审按每亩上交村委会1000元、再扣除按荒地可获得的补偿款后,将256.54亩土地补偿款判归马生海所有,违背了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条"土地补偿费归农村集体经济组织所有"的规定,检察机关对此抗诉理由成立,应予支持。(三)关于抗诉认为在羊曲村委会没有经过法律规定的民主议定程序的前提下,终审判决将案涉256.54亩耕地的土地补偿款判归马生海所有,错误适用最高人民法院司法解释的规定,侵害了集体经济组织及其成员的合法权益的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定:"农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。"经查,2014年12月16日,羊曲村委会就马生海承包的256亩耕地的补偿款8004048元发放形成一份《会议记录》,议定将该土地补偿款归村集体所有,剩余(其他194.44亩)补偿款归马生海所有,马生海也参会签字同意,后因李海兰不同意、马生海反悔,诉至法院。一审中,各方当事人均不同意会议形成的征收补偿款分配方案。本案并非是未经村委会法定民主议定程序,主要是村民对村委会议定的分配方案不服、有异议如何处理的问题。当事人对承包地征收补偿费用分配产生纠纷,有权向人民法院提起诉讼。
综上所述,本院再审认为,农村土地是农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农业土地。国家对农村土地是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村土地承包后,土地的所有权性质不变。土地承包经营权是一项用益物权,承包人依法享有占用、使用和收益的权利。国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包者的土地承包经营权。承包地被依法征用、占用的,承包人有依法获得相应补偿的权利,保障基本生活的口粮地应全额补偿给个人,在土地流转承包经营中的附着物补偿归经营者。马生海夫妇系羊曲村450.98亩土地的实际承包经营权人,其中既有自己基本生活的口粮地,也有其他村民的生活口粮地,还有新开垦的荒地,其土地被征用应依法分别获得相应补偿,依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条"土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有"的规定,对其中诉争的256.54亩耕地补偿款8004048元,扣除其中马生海承包的原始口粮地5.17亩补偿款161304元及地上附着物树木应得补偿款1538309元归马生海所有,其余6304435元土地补偿款归村集体组织羊曲村委会所有,由其依法在本集体经济组织内部再行分配;另有194.44亩林木地、新老果园地、新开垦地等补偿款2643845元,扣除每亩1000元计194440元上交村委会,其余2449405元归马生海所有,羊曲村委会对该补偿款按同村相同分配方案处理无异议,本院予以确认。综上,本案马生海应依法获得补偿款4149018元,其余6498875元归羊曲村委会。本案原判认定事实清楚,但适用法律错误,应予纠正,检察机关的部分抗诉理由成立,应予支持。本案经本院审判委员会讨论,依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第(二)项之规定,判决如下:
一、撤销青海省高级人民法院(2015)青民一终字第94号民事判决和青海省海南藏族自治州中级人民法院(2015)南民一字第2号民事判决;
二、兴海县河卡镇羊曲村民委员会于本判决生效后三十日内向马生海、李海兰支付承包地被征用补偿款共计4149018元;
三、驳回马生海、李海兰对兴海县移民安置局的诉讼请求;
四、驳回马生海、李海兰的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期限履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一、二审案件受理费163600元,兴海县河卡镇羊曲村民委员会负担63747.8元,马生海、李海兰负担99852.2元。
本判决为终审判决。