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房屋被拆迁指挥部委托的保安公司拆除后,应当由谁赔偿?|最高法院判例
发布时间:2020-12-08 06:19

一、索引指南

【判例名称】 李寿国与山东省济南市历城区人民政府、济南市历城区人民政府鲍山街道办事处、济南市公安局历城分局房屋行政强制案

【裁判级别】最高人民法院

【案件编号】 (2018)最高法行申6445号

【生效时间】 2018年9月20日

【主审法官】 孙江  朱宏伟  李纬华

【参考级别】 典型判例

【可参区域】 全国

【裁判主旨】 街道办事处是区、县级人民政府的派出机关,在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人,属于依法享有行政职权,能够独立对外承担法律责任的行政主体。拆迁指挥部若是街道办设立的临时机构,则其不具备行政主体资格。拆迁指挥部在房屋拆迁过程中实施的行为所产生的法律后果依法应由街道办承担。

【编者评注】 释明了临时组建的机构作出具体行政行为后的责任承担问题,对于行政相对人及时有效维护具有重要的指导意义。

【检索主词】

一级检索词:行政强制

二级检索词:街道办事处  派出机关  临时机构  行政主体资格

 

二、裁判原文

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申6445号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):李寿国,男,1972年6月4日出生,汉族,住山东省济南市历城区。

委托诉讼代理人:刘勇进,北京在明律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省济南市历城区人民政府。住所地:山东省济南市山大北路**号。

法定代表人:刘科,该区人民政府区长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省济南市历城区人民政府鲍山街道办事处。住所地:山东省济南市历城区凤鸣路**号鲍山大厦。

法定代表人:陈学刚,该办事处主任。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省济南市公安局历城分局。住所地:山东省济南市历城区山大北路**号。

法定代表人:陈晨,该局局长。

再审申请人李寿国因诉山东省济南市历城区人民政府(以下简称历城区政府)、济南市历城区人民政府鲍山街道办事处(以下简称鲍山街道办)、济南市公安局历城分局(以下简称历城公安分局)房屋行政强制一案,不服山东省高级人民法院(2017)鲁行终1476号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

山东省济南市中级人民法院一审查明:(一)李寿国在鲍山街道××西梁王二村拥有房屋一处。2016年8月26日早上5时左右,李寿国房屋被予以强拆。李寿国拨打110进行报警,要求公安机关保护其人身和财产的安全。历城公安分局到达到场处警。后历城公安分局告知李寿国,房屋系政府部门拆迁,属于政府行政行为。李寿国认为是历城区政府、鲍山街道办在未履行任何法定程序的情况下,组织人员将其房屋进行了强制拆除,且历城公安分局变相协助强拆,应承担连带责任,遂提起本案诉讼,请求确认历城区政府、鲍山街道办、历城公安分局强拆其房屋的行为违法。(二)2016年10月3日,历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部(以下简称新东站片区指挥部)向历城公安分局出具《关于梁二村李寿国未拆迁的情况说明》一份并盖章。该说明的主要内容为:“济南新东站片区开发建设项目属市重点工程……李寿国以对拆迁补偿安置政策不满意为由,至今仍没有与新东站指挥部签订拆迁补偿安置协议。2016年8月26日,济南振邦保安公司受历城区鲍山街道济南新东站片区建设工程指挥部委托,对李寿国的住宅院落进行清除,保证了新东站安置三区建设环境……”(三)庭审中,历城区政府、鲍山街道办认可新东站片区指挥部是由鲍山街道办根据新东站工程需要临时设立的机构,归街道办管理,没有具体的法人资格。

一审法院认为,(一)关于历城区政府、鲍山街道办、历城公安分局是否实施了拆除李寿国房屋的行为。首先,历城区政府是否参与强拆的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第一项,《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定,市、县人民政府系土地征收工作的征收主体,并非拆迁的具体实施主体。本案中,李寿国未能提供强拆行为系历城区政府具体实施的证据,无法认定历城区政府与本案拆迁有因果关系。故对李寿国请求判决确认历城区政府强拆其房屋违法的诉讼请求,不予支持。其次,鲍山街道办是否参与强拆的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”李寿国房屋所在村庄属于鲍山街道办辖区。新东站片区指挥部向历城公安分局出具的《关于梁二村李寿国未拆迁的情况说明》能够证明该指挥部委托保安公司对李寿国房屋进行拆除。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定,街道办事处是下级人民政府的派出机关,属于依法享有行政职权,能够独立对外承担法律责任的行政主体。因新东站片区指挥部系鲍山街道办设立的临时机构,不具备行政主体资格,故鲍山街道办是本案适格被告,新东站片区指挥部在房屋拆迁过程中实施的行为所产生的法律后果依法应由鲍山街道办承担。再次,历城公安分局是否参与强拆的问题。历城公安分局提供的证据可以证明其派出警力到达现场,系接警后现场处警行为,李寿国未提交证据证实历城公安分局参加了实施强拆房屋的行为,故对李寿国请求判决确认历城公安分局强拆其房屋违法的诉讼请求,不予支持。(二)关于鲍山街道办组织实施的拆除李寿国房屋的行为是否合法。本案中,鲍山街道办未能提供李寿国同意拆除其房屋的相关证据,应认定鲍山街道办对李寿国房屋实施的拆除行为系强制拆除行为。此外,鲍山街道办亦未能提供拆除李寿国房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据,依法应当确认被诉的拆除行为违法。故对李寿国要求确认鲍山街道办拆除其房屋行为违法的诉讼请求,予以支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定,作出(2017)鲁01行初176号行政判决,确认鲍山街道办于2016年8月26日拆除李寿国房屋的行为违法,驳回李寿国对历城区政府、历城公安分局的诉讼请求。

李寿国不服,提起上诉。

山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为,(一)因新东站片区指挥部在《关于梁二村李寿国未拆迁的情况说明》中确认,该指挥部委托保安公司对李寿国房屋进行拆除,故可以确定该指挥部对涉案房屋拆除负有直接责任,应确定李寿国房屋系由该指挥部组织实施强制拆除。鉴于该指挥部系鲍山街道办成立的临时机构,该指挥部实施行为的法律后果应由鲍山街道办承担。鲍山街道办未提供证据证实其拆除李寿国房屋的法律依据及履行法定程序的证据,应予确认违法。故一审法院确认鲍山街道办拆除李寿国房屋行为违法,并无不当。(二)关于历城区政府是否参与了涉案强拆的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第一项,《山东省土地征收管理办法》第七条、第八条的规定,市、县人民政府系土地征收工作的征收主体,并非拆迁的具体实施主体。李寿国未提供证据证实历城区政府参与实施了涉案房屋的拆除行为。故李寿国要求历城区政府对涉案强拆行为产生的后果负责的诉讼请求,不予支持。李寿国主张新东站片区指挥部是由鲍山街道办设立的临时机构,而鲍山街道办又是历城区政府的派出机关,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条、第二十一条之规定,新东站片区指挥部实施的强拆行为应由历城区政府和鲍山街道办共同承担法律责任的上诉理由,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定,“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”街道办事处是区、县级人民政府的派出机关,在行政法上派出机关可以成为行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿义务人,属于依法享有行政职权,能够独立对外承担法律责任的行政主体。其与《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款所指的行政机关的内设机构或者派出机构法律地位不同,李寿国的该项主张系对有关法律规定的误解,不予支持。(三)李寿国上诉称历城公安分局应对强拆其房屋的行为承担法律责任。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条的规定,对于历城公安分局是否存在行政强制拆除其房屋的事实,应当由李寿国承担举证责任。但李寿国未提供证据证实历城公安分局参与实施了强拆行为,其主张历城公安分局未履行保护其合法财产的法定职责,直接或者间接地对强拆其房屋起到推动作用并不能成为推定历城公安分局参与实施强拆行为的依据。故李寿国该上诉理由不能成立,不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

李寿国不服,向本院申请再审,请求撤销二审判决,指令二审法院重新审理或者依法改判;确认历城区政府、历城公安分局强拆其房屋的行政行为违法。主要事实和理由为:1.二审判决认定事实错误。历城区政府是法定的土地及房屋征收实施主体,拆除涉案房屋的行为应由历城区政府承担法律责任。2.历城区政府具有强拆的行政职权。鲍山街道办和历城区政府共同实施了强制拆除其房屋的违法行政行为。3.历城公安分局也是涉案强拆的行政主体之一。历城公安分局的不作为属于另一种形式的违法行政行为,属于涉案违法强拆的主体之一,其亦应对强拆房屋的违法行为承担法律责任。

本院认为,再审申请人李寿国提起本案诉讼,系请求确认再审被申请人历城区政府、鲍山街道办、历城公安分局强制拆除其房屋的行为违法。再审申请人向本院申请再审,核心主张是再审被申请人历城区政府、历城公安分局亦应对拆除其房屋行为的后果承担法律责任。一、二审法院已查明,拆除再审申请人房屋的行为系由新东站片区指挥部委托案外人实施,该指挥部系再审被申请人鲍山街道办设立。由于已确认再审被申请人鲍山街道办对拆除再审申请人房屋行为的后果承担法律责任,在再审申请人未提供相关证据证明再审被申请人历城区政府、历城公安分局参与实施该拆除行为的情况下,一、二审法院对再审申请人关于确认再审被申请人历城区政府、历城公安分局强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求未予支持,并无不当。再审申请人所提再审理由不能成立,本院不予支持。

综上,李寿国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人李寿国的再审申请。

审判长 孙 江

审判员 朱宏伟

审判员 李纬华

二〇一八年九月二十日

书记员 薛 菁